青岛将投资127.6亿元建设114个循环经济项目

五、结语：行政规划冲突的预防与消除规划冲突问题的解决，可谓整个规划法问题的一个缩影。

[28] 黄舒芃：《法律保留原则在德国法秩序下地意涵特征》，载《中原财经法学》2004年第13期。[24] 政策是指一定阶级、政党、国家或者其它社会主体，为达一定目的，依据自己的长远目标、并结合当前情况或历史条件，所制定的实际行动准则。

在我国当下的经济、社会、文化权利保障中，立法漏洞的情形既表现为法律规范本身可能含有的漏洞也表现为相关法律体系之下更大的立法缺位或者立法不作为。我国宪法分别规定了公民的劳动权（第42条）、劳动者的休息权（第43条）、退休人员社会保障权（第44条）、公民获得物质帮助权（第45条第1款规定了社会保险权、社会救济权。在宪法的层面上，法条保留原则为德国基本法第七章所肯认。惟待这些权利的保障确实实现于公民生活当中，宪法第二章所规定的公民基本权利才可以得到完整的保障，且经济、社会、文化权利的保障可以推动宪法第33条至41条所规定的公民的政治权利和自由向纵深方向完善[13]。保障范围一般又分为主体范围（Pers?nlicher Schutzbereich）和实体范围（Sachlicher Schutzbereich），主体范围解决基本权利保障对何者适用的问题，例如对于德国公民、法人等。

四、司法救济及其反思司法救济，又被称为司法机关的救济或者诉讼救济，指的是人民法院在权利人权利受到侵害而依法提起诉讼后依其职权按照一定的程序对权利人的权利进行补救。[36]以地方民生立法为例，根据《宪法》和《立法法》的规定，地方民生立法可以从以下三个方面展开：一是对宪法、法律和行政法规中有关民生的事务做出细化规定，使之便于具体执行。这些都是立法裁量模式所不可避免的缺陷，制约着立法裁量模式的理想运作。

二、经济、社会、文化权利保障的必要性经济、社会、文化权利已然被写入现代宪政国家的宪法文本中，其保障的必要性似乎自不待言，但这样的说法究竟笼统。立法机关因此而取得专属的立法权（Parlamentarisches Rechtsetzungsmonopol）,这一点可以由德国基本法第77条得到印证。也正如学者所言：民生问题与法治息息相关，法治乃解决民生问题的必由之路。参见龚向和：《作为人权的社会权》，人民出版社2007年版，第8~15页。

（二）经济、社会、文化权利的立法保障1、宪法规范具体化宪法规范具有原则性和概括性为国内公法学界所肯认和共识。该条款是经济、社会、文化权利保障的一个制度性约束的条款。

经济、社会、文化权利的司法救济意味着司法机关在权利请求人的相关权利遭到侵犯或者威胁时，依照其职权为权利请求人的权利进行补救。法院最终判决被告四川合江县民政局以原告王泽隆不属于革命伤残人员,没有按规定评定的伤残等级,不能享受人退发[1993] 1号文件提高护理费标准的理由不能成立。这些限制包括：（1）法院缺乏处理和裁决经济、社会、文化权利的信息资源。从这个意义上讲，实定化了的经济、社会、文化权利条款事实上既是行为规范（Verhaltensnormen）又是裁判规范（Entscheidungsnormen）还是请求权基础（Anspruchsgrundlage）。

经济、社会、文化权利作为一组权利群存在一些共性和相似的法律特征。[31]这些都体现了国会保留原则的具体宪法实践。其原因在于劳动者在因公致残的情况下获得了一个相对于国家的积极的请求权即请求国家为其提供物质帮助。最高人民法院和各级人民法院实际上是作为一个整体的司法适用机关在我国法律实施和发展中扮演重要的角色的，然而，经济、社会、文化权利的案件的拒绝受理抑或大面积败诉又使得人民在民生领域寻求党政机关的法外救济，一旦政治机关的个案处理或抽象性政策规定归于无效时，人民对遭受的经济、社会、文化权利方面的侵权就只能听之任之，久而久之，经济、社会、文化权利的宪法实施期待只能化为幻影。

在这里必须提及的是国会自律（Parlamentsautonomie)的问题亦属于国会保留的应有之义。[69]第三，司法救济主导模式，在这种模式下，在Grootboom 一案中，南非宪法法院审查了政府的住房政策是否违反了南非宪法第26条所保障的适足住房权，最终法院认为南非政府的住房政策不符合合理性标准。

第3款规定了特殊主体公民的获得物质帮助权）、受教育权（第45条）、文化活动权（第47条）、妇女的平等权（第48条）、家庭权利（第49条）。从这个角度看，政府并没有在其资源可利用范围内，帮助和保障那些开普敦市区没有土地、没有住房且生活极其贫困的公民。

这种立法裁量的空间集中体现在以下的法律用语中：应当由全国人民代表大会制定的法律、除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律、其它基本法律。《法令月刊》第 55 卷 8 期，第97-101 页。[47] Young, Katharine, The Minimum Core of Economic and Social Rights: A Concept in Search of Content, 33Yale Journal of International Law, 113, (2008).[48] 四川省泸州市中级人民法院(2003)泸民终字4月23日判决书。这些差别体现在国际公约上就是《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》分别集中规定了上述两组权利群。[23]我国《宪法》第62条第3款和第67条第2款实质上规定了我国全国人大及其常委会专属的立法权，而《立法法》第7条则进一步确认了全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。对于第二个问题，公民的社会保障权如果没有国家的积极作为义务，那么这种权利本身的核心内容就会被国家的消极作为所掏空，从而构成了对宪法基本权利规范的违犯。

它是一种宪法加以确认的公民要求国家采取必要措施实现其在经济、社会、文化诸方面合法诉求的请求权，国家则负有积极履行若干职责助其实现的义务。2010年《社会保险法》可以视为落实2004年《宪法修正案》关于建立社会保障制度的立法实践。

[35]民生立法主要可以分为以下七大类：（1）教育、文化、体育类立法。惟待这些权利的保障确实实现于公民生活当中，宪法第二章所规定的公民基本权利才可以得到完整的保障，且经济、社会、文化权利的保障可以推动宪法第33条至41条所规定的公民的政治权利和自由向纵深方向完善[13]。

再反观各国司法体制，这种孤立的司法救济模式即使在纯粹的判例法国家也无法找到它的踪影，而且即使在一个司法能动完全主导的国家，司法救济也不可能代替国会的立法裁量。从这个意义上讲，基本权利的保障才是其存在和得以彰显的生命所在。

照此逻辑，立法者可能一直处于一个疲于追赶而永远不能达致人民权利保障的状态。与司法救济概念相关的一个概念为司法审查（Judicial Review），从严格意义上讲，司法审查指的就是我国公法学界通常所适用的违宪审查。另一方面，无论经济、社会、文化权利的规范多么完美至善，司法机关的救济都具有不可替代的功能，司法救济人权的本质要求司法机关在经济、社会、文化权利侵权案件中不仅依法裁判而且在宪法价值的指引下保障当事人经济、社会、文化方面的合法权益。苏杨，尹德挺：《我国基本国策的实施机制：面临问题及政策建议》，载《改革》2008年第2期。

其中法院的后一种填充活动可以称之为造法活动。[16]对于民生问题，诉诸宪法中经济、社会、文化权利的保障无疑是一个最佳选择。

（3）经济、社会、文化权利的司法救济是法院救济人权义务的一种体现，司法机构与立法、行政机构协力保障宪法中的基本权利并不违背权力分立的宪政原则，而是法院解释宪法中的基本权利有利于宪法中核心理念的实证化。[68] 第二，立法裁量主导型的模式，在这种模式下宪法认可经济、社会、文化权利但却给立法机关提供了广阔的空间去保障这类权利。

举例言之，释字第204号解释明文宣示：票据法第一百四十一条第二项有关刑罚之规定，旨在防止发票人滥行签发支票，确保支票之流通与支付功能，施行以来，已有被利用以不当扩张信用之缺失，唯仅系该项规定是否妥善问题，仍未逾立法裁量之范围，与宪法第十五条及第二十二条尚无抵触。[25]现代国家宪法中规定基本国策条款的并不罕见，我国的基本国策有以下七项：计划生育（《宪法》第25条），保护环境（《宪法》第26条），对外开放，节约资源（《宪法》第9条第2款），十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地（《宪法》第10条第5款），男女平等（《宪法》第33、48条），水土保持。

教育乃民生之基、就业乃民生之本、分配乃民生之源、社保乃民生之依、稳定乃民生之盾已成为社会之共识。法院可以根据法律的明确规定和当事人的请求权基础径行作出裁判。以劳动权为例[34]，公民基本权利的保障路径之一便是通过国家保护义务使得基本具体化，即立法机关通过对基本权利的具体化立法和阐释来积极地实施基本权利。参见秦前红：《宪法变迁论》，武汉大学出版社2002年版，第215页。

（2）经济、社会、文化权利从规范指向的层面保障人民最低生活水准的生存权，并非完全的社会经济政策的问题。2、基本国策条款基本国策是国家一切政策所应遵循之基本政策，它是国家赖以生存发展的基本原则和保障。

这属于我们通常意义上所讲的立法解释。[71]注释:[1] Jeff King, Judging Social Rights, (Cambridge University Press, 2012), pp.57-58.[2] 在我国，许崇德、韩大元、林来梵、郑贤君、董和平、李树忠等学者采用的是社会经济权利的称谓并认为这个宪法阐释学上的复合术语是指宪法所保障的有关经济活动或经济利益的自由权利。

民生问题也主导着我国现行国家政治生活，自21世纪初以来，历届总理所做的《政府工作报告》都无一例外地强调着教育、医疗、社保、住房、文化等民生问题。例如，我国宪法第19条第2款关于教育的规定：国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。